特稿 | 李占国：诉源治理的理论、实践及发展方向
编者按
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李占国，浙江省高级人民法院党组书记、院长、二级大法官
摘要
以矛盾纠纷前端预防化解、综合治理为特点的诉源治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是防止我国成为“诉讼大国”的有效路径。它有机融合了我国传统“无讼”文化与现代法治精神，也契合了当前世界各国纠纷解决体系变革的发展潮流。未来发展方向，应当是坚持党的领导，全面构建党政主导的诉源治理大格局，同时从观念上、立法上、体制机制上彻底重构解纷体系，推动纠纷化解模式从“诉讼中心主义”转向“诉讼与非诉并行主义”，真正形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。
关键词
党的领导 诉源治理 “枫桥经验” 县级矛调中心
纠纷的发生和解决构成人类社会发展的一对永恒性的矛盾，人类社会正是在解决这对矛盾的过程中不断趋于进步的。当前，我国正向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，中国特色社会主义制度优越性日益凸显，同时也面临“历史三峡”般的巨大社会转型，各种矛盾纠纷易发多发，加上14亿人口基数的乘法效应，使得纠纷解决的需求剧增，呈现出“诉讼爆炸”之势，加剧人民法院案多人少矛盾，影响老百姓司法获得感和基层平安稳定。
以习近平同志为核心的党中央高度重视从源头上解决矛盾纠纷、推进基层治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。习近平总书记在 2019年1月中央政法工作会议上强调：“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”；在2020年11月中央全面依法治国工作会议上强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”2021年2月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第十八次会议，审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，“诉源治理”正式上升为国家社会治理领域的重要制度安排。诉源治理有机融合了中国传统“无讼”文化与现代法治精神，是古为今用的一种治理创新，也是答好如何“不能成为‘诉讼大国’”时代之问的有效路径。本文结合浙江实践，探讨诉源治理的理论依据、实践基础、运行机制以及发展方向，以求教于方家，共同思考推动我国的制度优势更好地转化为适应新时代发展需要的社会治理效能。
一、诉源治理的概念和文化溯源
（一）诉源治理的概念
“人生而有欲，欲而不得，则不能无求。求而无度量分界，则不能够不争。”纠纷是“一定范围内的社会主体相互之间丧失均衡关系的状态”，解决纠纷就是将资源再平衡的过程。纠纷的产生及解决，通常是由三个阶段构成的动态过程：阶段一为不满或前冲突阶段，纠纷处于潜在状态；阶段二为冲突阶段，当事人一方采取向对方提出问题或谴责的方式致使纠纷形成，并选择自行解决纠纷；阶段三为纠纷处理阶段，双方当事人因无法自行解决纠纷而求助于中立第三方的介入。“诉”即“诉讼”，是纠纷发展到双方无法自行解决或通过中立第三方解决，只能诉诸国家强制力的最尖锐、最高层级的一种表现形态。
诉源治理，就是要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，尽量避免纠纷发展至“诉”之层级，以达到从源头上减少诉讼增量的目标。它充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、法治、德治相融合，有利于推动形成共建共治共享的社会治理新格局。
应当说，诉源治理是新近才出现的概念，研究和实践较早的是四川成都、浙江等法院。2016年8月，成都法院开始探索诉源治理，将传统“无讼”文化融入现代法治文明，将群众多元解纷需求融入司法服务保障，借助多元力量化解纠纷于诉前，内外并举、标本兼治，实现矛盾纠纷源头治理。2018年初，浙江法院主动将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中，分别在乡镇、县级和全省层面总结推广永康“龙山经验”、舟山“普陀模式”和“在线矛盾纠纷多元化解平台”，推动形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。随着近年来中央高度重视诉源治理工作，学界的研究也逐渐多起来。
上述实践和研究初步厘清了诉源治理的内涵、外延及所要达致的目标。笔者认为，理解诉源治理的内涵，还需要区分两个容易混淆的概念——案件数量下降与纠纷数量减少。前者是指正式立案和进入审判环节的案件数量下降，后者是指整个社会的纠纷数量的减少，两者虽有联系但显然不属于同一个概念。法院的立案数量减少，并不能当然表明整个社会的矛盾纠纷也减少。诉源治理由法院系统率先提出和倡导，从字面上来看是围绕“诉”来展开，但诉源治理并非指单纯的诉讼案件量下降。其至少有三个层次的涵义：一是宏观层面，即从深化社会基层治理的层面，避免和减少纠纷的发生，使纠纷止于未发、止于萌芽；二是中观层面，即从减少纠纷进入诉讼案件量的层面，避免已出现的纠纷形成诉讼，促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流；三是微观层面，即从诉讼解纷的层面，通过各种诉非衔接的渠道，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。
对诉源治理内涵的理解不同，诉源治理的运行规律、任务和目标都将发生变化。因此，有必要从文化历史传统和现代治理实践，对诉源治理的内涵、发展沿革进行全面梳理，以探究其内在机理、明确其运行机制与发展趋势。
（二）诉源治理的文化溯源
诉源治理概念虽新，但蕴含的纠纷预防、讼外化解之意古已有之，通常名之为“息诉”“止讼”等，注重将纠纷消灭于未发或初发之时，并倡导通过调解等平和的非诉方式化解纠纷。其内在精神与原则可以概括为讲折衷、尚中庸、倡调和，实则是我国“贵和持中”“贵和尚中”的传统文化观在法律领域的折光。
文化传统是一个国家、一个民族的“遗传密码”和“基因”。传统中国是以农业为主的农耕社会，具有很强的自给性和封闭性。社会成员主要依靠土地为生；土地的固定性，导致人们很少迁徙流动，一家几代人生活在一起，日出而作、日落而息。相对内向、固定的农耕文化孕育出以血缘为基础的家族社会，并成为我国一种特有的文化现象。正如梁漱溟先生所言：“团体与个人，在西洋俨然两个实体，而家庭几若虚位。中国人却从家庭关系推广发挥，而以伦理组织社会，消融了个体与团体两端。”依学者考证，成文的家法族规大约问世于唐代。唐代以降，尤其是北宋之后，家法族规的数量规模迅猛增长。其中，儒家所推崇的“克己”“忠恕”“中庸”等道德要求，在诸多家法族规中更是得以淋漓尽致地体现。
家族社会继而孕育出重视伦理亲情、以和为贵的“家文化”，成为中华传统文化中最富有生命力的文化因子之一，所倡导的和合之境也成为中华民族孜孜以求的理想境界。早在西周，周公提倡的“礼治”以“亲亲”“尊尊”为基本原则。至春秋战国这个“圣王不作，诸侯放恣，处士横议”的时代，群雄纷争、列国混战、生灵涂炭，“和平”“和睦”“祥和”等顺理自然地成为人们的美好生活向往。诸子百家中的不少思想家都阐述了“和合”观念。其中孔子建构的“仁”学理论体系以“血缘宗法”为基础，将“礼”的氏族血缘关系转化为“仁”的意识主张，讲求全社会上下左右、尊卑长幼之间的秩序、团结、和睦与互助。孔子主张，社会的各种关系都要以“中庸之道”为原则，恰当处理彼此之间的矛盾，从而使整个社会关系处于和谐、有序、稳定的状态，“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎”。
任何一种文明类型的背后，均会有契合其气质的诉讼文化氛围。儒家道德观根源于农业文明，并与之深度契合，故而“和为贵”“和为美”不仅内嵌于人心，成为处事习惯与生活方式，而且外显为社会与政治之理想，即“政通人和”。“是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭”的“大同”社会，是历代统治者孜孜以求的最高理想。因此，“息讼”是传统社会治国理政的重要手段之一。此外，中国传统社会是一个绝大多数人口生活于乡村的“熟人社会”。在“熟人社会”，家庭家族亲戚邻里朋友等不但成为社会生活、经济生活以及文化生活的核心，甚至也成为政治生活的主导因素。
在传统的熟人社会结构与贵和尚中的文化熏陶下，人际间的关系通常是长期的，人情往来不可能彻底清算，追求“法致中和”“讼简刑清”，力求刑措而不用，以对簿公堂、激烈对抗的方式解决矛盾在当时社会中基本就相当于绝交，而且会被认为是违背基本道德伦常之事。因此，人们对诉讼唯恐避之不及。一旦发生纠纷，民间调解或官府调解常常成为首选方式，提倡“礼之用，和为贵，让为贤”。随着儒家思想正统的确立，“无讼”成为社会矛盾解决的指导思想。但“无讼”并非通过排斥或压制手段达到完全没有诉讼，而是将普通民事纠纷和轻微刑事犯罪交由里正、宗族等基层组织来调处，由家规族法、乡规民约等维系百姓的日常生活秩序。如《汉书·循吏传》记载，刘矩为县令时，“民有争讼，矩常引之于前，提耳训告，以为忿恚可忍，县官不可入，使归更寻思，讼者感之，辄更罢去。”而至清朝，调解息讼案件的形式已经多样化和规范化，有州县调解和民间调解两类。州县调解是在州县官主持下的调解，又称堂上调解，带有一定的强制性，调解息讼也是州县官的治绩和“大计”（考察地方官）的重要指标；民间调解又称堂下调解，其主要形式有宗族调解、乡邻调解和基层保甲长调解，以宗族调解最为普遍，一般先有族长剖决是非，不得轻易告官涉讼。
调解作为一种悠久的文化传统，被赞誉为“东方之花”，集中反映了我国古代朴素的诉源治理观，是一种相对于世界而为中华民族共享的传统“地方性知识”或中国“独特的文化传统、独特的基本国情”。其蕴含的“息诉”“止讼”的具体任务是整个治理体系中的一个连接点、一种载体，是局部成果而不是整体目标，最终的着眼点在于“政通人和”“礼践德修”“民安国治”的社会治理宏愿。
二、诉源治理的实践发展脉络
“文化信念具有极大的生存能力，而且大多数文化变迁是渐进式的。”现代社会转型和法治理念对传统诉源治理文化造成全方面冲击，但是传统的“和合共生”的文化理念和“调处息讼”的法律观念仍然得到了传承与发扬。特别是新中国成立后，民间调解得到进一步重视并实践，在不同历史时期涌现出各种典型经验。诉源治理在总结我国不同时期基层治理成功经验的基础上形成，其时代内涵也始终在不断拓展和丰富之中。今日中国的法律文化不仅是现代的、世界的，还应当是本土的、民族的，以“无讼”为价值追求的东方经验，应当在实践中予以传承、弘扬。
（一）新民主主义革命时期的“马锡五审判方式”
在革命年代，息讼止争的传统法律文化理念并未因连绵的战争而中断，而是在传统文化土壤中自我更新、自我发展，其中最典型的莫过于“马锡五审判方式”。1943年，时任陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长的马锡五，倡导审判与调解相结合的办案方法，将司法理念与当地社会习惯相结合，有效化解矛盾，受到群众普遍欢迎，彰显中国共产党早期司法特色的“马锡五审判方式”就此诞生，成为当时司法战线的一面旗帜。“马锡五审判方式”坚持群众路线、倡导调解与审判相结合的办案思路及策略，开启了独具中国特色的调解制度，成为东方审判经验的重要代表，与在“以和为贵”文化基础上形成、旨在改善人际关系的传统恢复性司法模式有异曲同工之妙，彰显了中国共产党人“以人民为中心”的使命宗旨，蕴含着“定分止争、惩恶扬善、安居乐业”的法律、社会和政治效果相统一的价值追求，为后世提供了意蕴丰富的司法实践和法治价值。
（二）社会主义建设时期的“枫桥经验”
建国后，最能体现我国传统和合观念的纠纷化解方式应首推“枫桥经验”。20世纪60年代初，浙江省诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，其社会治理方法和价值取向是以预防和调解解决社会矛盾纠纷为切入点，在前期（前端）化解矛盾纠纷，通过强化镇党委的领导，规范基层社会治理和村民自治，以减少纠纷的影响和后续防治成本。“枫桥经验”作为化解基层矛盾、维护社会稳定的典型样本，是基层社会治理及创新的一面旗帜，不断在预防化解社会矛盾纠纷、推进基层民主自治和法治建设等方面取得新发展。与“马锡五审判方式”一样，“枫桥经验”已成为中国共产党领导的法律制度中影响深远的主要传统之一。
（三）改革开放至党的十八大时期的多元纠纷解决机制建设
改革开放后，特别是进入二十一世纪以来，随着经济社会快速发展和公民法治意识不断增强，我国纠纷解决机制逐步发生了全方位的变化，“法治与诉讼在一定程度上被等同，纠纷解决的场域从社会转向法院”，人民法院日益从解决纠纷的“最后一道防线”演变为“第一道防线”，收结案数量成倍、十倍增长，一定程度上表明我国正从传统“厌讼”转变成为把诉讼视为重要的解决纠纷方式。但由于司法功能和资源的有限性，人民群众日益增长的解纷需求与不平衡不充分的解纷机制之间的矛盾也愈发突出。在这样的背景下，大力推进多元矛盾纠纷解决机制建设就成为缓解诉讼压力的重要抓手，也成为推进国家治理体系和治理能力现代化势必采取的重要举措。
2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”清晰地勾画出了多元纠纷解决机制建设的蓝图。各地人民法院、司法行政机关，以及各级行政机关、社会团体等都积极参与到建构多元纠纷解决机制的事业中来。
法院不仅可以解决纠纷，还可以预防纠纷、加剧纠纷、转移纠纷和改变纠纷。就预防、转移纠纷而言，2008年以来，浙江法院坚持和发展“枫桥经验”，大力推进诉调衔接机制建设，形成了一些比较有代表性的做法。比如杭州市西湖区人民法院的“四调机制”，台州温岭市人民法院的“协助调解机制”。2009年7月，最高人民法院在总结各地法院实践经验的基础上，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。同年8月，浙江省高院与省司法厅联合召开深化完善诉调衔接机制会议，部署在人民法院设立人民调解工作窗口，采取“请进来、托出去”等方式，打造整合解纷资源、指导人民调解、预防化解纠纷的诉调衔接平台，力争让更多纠纷解决在诉前。2016年以来，浙江省高院又部署推进“大立案、大服务、大调解”三大机制建设，形成了以诉前化解、立案调解、简案速裁为主要内容的大调解工作模式。
这些探索取得了积极成效，但也存在一些问题：第一，系统、完整的多元纠纷解决体系尚未建立。虽然在立法层面确立了人民调解与诉讼的衔接机制，但非诉机制与诉讼机制在化解社会矛盾中的分工与层次仍不够清晰，存在着职能替代与程序设计上的重复、繁复，降低了多元纠纷解决效用。第二，地方实践“各自为政”，各种纠纷解决机制“多头管理”，冲击了司法制度的统一性。更重要的是各种纠纷解决机制之间缺乏强有力的统筹管理，难以形成整体合力，由法院主导的纠纷多元化解模式并不能真正解决案件大幅增长的趋势。因此，迫切需要对这种纠纷化解模式进行反思和优化。
（四）中国特色社会主义新时代的社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制（以诉源治理为主要标志）
党的十九大提出：“打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”党的十九届四中全会提出，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”细究而言，与以往表述不同之处至少有三：一是更加突出党对社会治理的集中统一领导；二是将“政府主导”改为“政府负责”，意味着让更多的社会主体参与社会治理；三是更加注重强基导向，提出“社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”的概念。这既要求在法治工作中贯彻党的群众路线，充分调动党员、干部的积极性和自觉性，丰富社会矛盾纠纷化解的法治路径，又要求积极推进调解、仲裁、诉讼等解纷方式相互衔接联动，形成有法可依、功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系。特别是人民法院司法权的行使以及解纷功能的发挥，决不能单打独斗、单兵突进，必须嵌入到社会治理现代化的整体情境中进行检视才有意义。相比其他方式，诉讼虽具有终局性、权威性、强制性等优势，但也存在周期长、成本高、对抗性强等不足，而基于合意的非诉纠纷解决方式自有其柔性与内在张力，能够在满足当事人需求与遵守法律规定之间寻求一种平衡，从而实现对纠纷的实质性消弭。问题是如何整合布局、统筹管理、规范运行，向何处发展，才是行之有效的？始于2018年的浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设，为诉源治理概念的形成及发展提供了生动的现实样本。具体探索过程后文详述。
2021年，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。这是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势、践行新发展理念作出的重大理论创新，准确把脉新时代我国社会主要矛盾变化，鲜明指出矛盾纠纷预防化解的重点在于源头治理、预防为先，为深化多元纠纷化解机制建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，建设更高水平的平安中国、法治中国，指明了发展方向，提供了基本遵循。
（五）诉源治理的域外实践
纵观当今世界，纠纷解决体系大致可分为三种类型：第一种是诉讼中心主义，对裁判外纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，下称ADR）则实行相对消极的法政策，代表是德国和意大利。第二种是诉讼与ADR并行的协同主义，重视裁判与ADR共同协作的法政策，代表是日本、韩国。第三种介于两者之间，如斯堪的纳维亚法系的瑞典与丹麦，普通法系的英国和美国。
从全球视角看，诉讼爆炸是全世界共同面对的治理难题，诉讼中心主义的动摇已成为当今世界各国的一种普遍现象。特别是20世纪中后期以来ADR运动改变了人们对法院在纠纷解决中功能的狭隘认识。一方面，通过程序的简化和便利，增加民众利用司法的机会；另一方面，将正义与司法（法院）区分开来，重新理解和解释正义的内涵，通过司法的社会化，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即纠纷解决的权利。
与其他国家只有少数案件进入审判程序，大多数案件通过替代性解纷方式予以解决的情况相比，我国的ADR建设与利用程度尚处于较低水平。如何立足我国现实国情，充分利用本土资源，借鉴吸收他国经验，完善具有中国特色的矛盾纠纷多元化解机制，值得认真思考。
（六）共性与启示
矛盾纠纷作为人类社会发展过程中不可避免的社会现象，其发生与解决均有内在的规律。从上述我国不同时期的做法和域外实践看，虽各有其时代特色、文化传统与侧重点，但也存在不少共通之处，为新时代加强诉源治理提供了诸多有益启示。
第一，解纷资源由向上集中到有序下沉。我们目前正处于一个具有易变性、不确定性、复杂性和模糊性的时代，问题随时可能出现在任何领域、任何角落。一旦问题已在权力和资源的真空区出现，再调整资源分配则显为时已晚，因此，为有效应对危机，必须实现权力下放和资源下沉，把矛盾纠纷多元化解机制、网络和工作重点下沉到基层、下沉到纠纷源头，由基层组织如ADR化解大部分社会纠纷，再由仲裁等准司法程序化解部分纠纷，最后由法院化解纠纷并通过案件审理确定行为规则，形成“金字塔”式的纠纷解决格局。但目前我国仍然过分强调法院化解纠纷的工具性功能和“吸附”作用，弱化了非诉纠纷解决机制的作用，导致纠纷解决系统层次单薄和纠纷流向引导的制度性不平衡，现有矛盾纠纷多元化解机制呈现“倒金字塔”式，大量本不应进入诉讼的纠纷未经过滤直接涌入法院，不仅影响了审判质量，更容易导致和谐社会背景下国家社会治理的效果和效率受损。这就需要着力转变基层社会治理“自上而下”的线型模式，积极推进基层自治共同体的塑造，形成分工负责、联动融合、高效便捷的治理模式，建立起“社会调解优先，法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。
第二，解纷主体由各自为政到多方协同。多元预防调处化解的成效，很大程度上取决于社会多元纠纷化解力量能否得到有效整合。这就要求树立全周期管理、全覆盖治理理念，统筹力量、释放资源，建立功能相济、协调有序、覆盖全社会的矛盾多元化解机制，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体和工作格局。在我国，矛盾纠纷多元预防调处化解工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大，需要充分发挥政治优势、制度优势，有效整合各类解纷资源，切实构建起党委领导、政府负责、法院引领、社会协同、公众参与的工作格局。
第三，解纷方式从诉讼在先到调解优先。世界各国和地区的法院在诉前调解、委托调解、非诉讼程序与司法程序的衔接等方面进行了大量的探索实践，不仅促进当事人的选择偏好和诉讼文化的转变，而且对各种法院外的非诉讼机制起到支持和保障作用。在我国语境下，法院参与、推动诉源治理是“司法为民”框架下的具体路径之一，应遵循审判权运行的基本价值规律，找准法院作为审判机关的基本功能定位。法院在诉源治理体系中应当是有限参与而不是无限参与，应平衡诉权保障、诉讼功能与诉源治理之间的关系，杜绝诉源治理过程中的一些异化现象，比如久调不决、限制立案、拖延立案等。
第四，解纷场域从线下扩展到线上。任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的相应。当前我国法院在互联网技术、人工智能和数字技术等方面的应用走在世界前沿，并有效地应用于多元化纠纷解决机制中，极大地提高了纠纷解决的效益和便利，互联网法院、在线纠纷解决平台（ODR）即是范例。应主动顺应以互联网为代表的新技术对社会治理提出的新要求，不断丰富多元解纷机制的技术应用广度、深度和力度，为人民群众提供更为高效、便捷的多元化在线解纷服务。
三、诉源治理的创新实践——以浙江省为样本
浙江是“枫桥经验”发源地，也是诉源治理率先实践地之一。2018年初，浙江省高院着眼于破解案多人少突出问题，秉承转型期社会治理的新需求和我国多元化解纷改革的新部署，经深入调研，发现由法院主导的纠纷多元化解模式实际上难以有效形成整体合力，往往是“法院主导”变成“法院全管”、“最后一道防线”变成“第一线”“最前沿”，导致法院及法官不堪重负。基于此，及时转变工作思路，主动将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中，分别在乡镇、县级和全省层面总结推广永康“龙山经验”、舟山“普陀模式”和“在线矛盾纠纷多元化解平台”，推动形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系，当年收案增幅就由2017年的14.8%下降至3.4%，系10年来首次出现个位数增长；2019年收案下降4.6%，成为全国唯一收案出现负增长省区；此后持续稳步下降，目前收案总量从2017年的全国第2降至全国第8，实现基层治理从化讼止争向少诉无讼转变。
（一）系统集成：县域层面“党委统揽、关口前移、一站解纷”
当我们将诉源治理置于社会治理体系中去看待时，应当注意到，社会治理资源是解释中国治理体系和治理能力水平的关键变量，而调解工作需要利用各方面社会资源。基层党委政府掌握丰富的调解资源，又肩负地方治理重任，有责任也更有能力做好多元化解工作。为此，浙江法院改变以往法院“单打独斗”的做法，转向在省委统一领导下，各县（市、区）由当地党委政法委牵头，设立一站式、实体化的社会矛盾化解中心，法院将诉讼服务中心整体或部分植入，中心实行一站式受理、递进式解纷，属地性强的由人民调解组织化解，专业性强的由行业调解组织化解，重大敏感的由基层党政力量联合化解，确实无法化解的再到法院诉讼，形成“党委统揽、关口前移、一站解纷”的县域诉源治理模式。
这一模式发源于浙江省舟山市普陀区。2017年，在当地党委政府支持下，舟山市普陀区法院将诉服中心整体迁入区委设立的社会治理综合服务中心，该中心汇聚综治办、信访局等14个部门解纷资源，有效破解社会治理碎片化、解纷资源分散化的瓶颈性问题，实现解纷主体从法院主导到多方协同、解纷资源从各自为政到集中配置、解纷流程从零散差异到系统整合的“三个转变”。中心运行以来，共受理各类纠纷9581件，诉前调解5663件，法院收案下降31%，尤其一审民商事收案下降42%，辖区三分之一以上矛盾纠纷诉前得以化解，重大疑难纠纷调处成功率和履行率均达100%。全省基层法院的诉服中心现全部入驻当地社会矛盾纠纷调处化解中心，矛盾纠纷多元共治的联动效应已基本形成。
（二）多跨协同：镇域层面“党建引领、三治融合、法庭指导”
自治、德治、法治“三治融合”，是浙江新时代“枫桥经验”的重大创新，只有积极推进自治为基、法治为本、德治为先，才能从根源上减少社会矛盾纠纷，促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐“三和相融”，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“三不目标”。为此，浙江法院以加强基层基础建设为契机，充分发挥人民法庭诉源治理“桥头堡”功能，大力发展“枫桥式”人民法庭，通过指导人民调解、强化法制宣传教育、创建“无讼无访村”等方式有效参与基层治理，形成“党建引领、三治融合、法庭指导”的镇域纠纷解决模式。
“龙山经验”是其中的典型代表。2018年，浙江省永康市龙山镇将基层党建与基层治理相结合，以镇综治中心为平台，联合法庭、派出所、检察室等部门，设立统一的乡镇矛盾纠纷调处中心。纠纷发生后，统一由调处中心指挥分流，第一道村里村长、书记先调，第二道镇里行业、综治再调，第三道人民法庭或调或裁。同时，法庭主动对接辖区“党建+网格”管理模式，积极靠前指导，促进依法行政，培育治调能力，让调解员从“不敢调”“不会调”转变为“乐于调”“熟练调”，努力做到“隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解”。法庭收案从2013年的806件下降到2018年的413件，降幅近50%，且连续三年无行政复议和进京信访案件，实现“纠纷下降、信访下降、社会综合治理能力增强”的良性循环。全省推广“龙山经验”后，2020年，全省89.81%的法庭实现收案负增长，带动全省法院民事案件收案下降11.03%。
（三）数字赋能：省域层面“资源集聚、分层递进、智能解纷”
近年来，人工智能、大数据、云计算等信息技术通过对物理空间的“脱域”，提高了纠纷化解的可获得性。在此背景下，应当把在线纠纷解决机制放在完善多元化纠纷解决机制的整体中予以考量、筹谋，协调推进，形成解决矛盾纠纷的合力。
2017年，浙江法院研发推广在线矛盾纠纷多元化解平台（Online Dispute Resolution，下称ODR）。ODR采用递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解模式，为社会公众提供在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务功能。平台整合综治、司法、人社、工商等部门共4.3万余名优质调解员，并实现与法院审判系统、移动微法院、网上立案平台以及人民调解等平台间的信息互通、数据共享，用户足不出户即能快捷、高效、低成本地“一站式”化解纠纷。截至2021年7月31日，当事人已于ODR申请调解案件162.4万件，调解成功102.8万件，调解成功率67.8%，在线司法确认8.47万件。ODR先后获评中央综治委“矛盾纠纷多元化解工作创新优秀项目”第一名、第四届世界互联网大会优秀项目。
（四）资源汇聚：积极推进“信访打头、调解为主、诉讼断后”的县级社会矛盾纠纷调处化解中心（下称县级矛调中心）
2019年初，浙江省委总结推广舟山普陀等地的做法，把探索建设县级矛调中心列入年度重点突破改革项目，推进社会治理领域“最多跑一地”改革。2020年3月，习近平总书记在考察浙江省安吉县矛调中心时指出：“要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。安吉县的做法值得推广。”随即，浙江省委将县级矛调中心作为“重要窗口”建设的一个标志性工程、实施省域治理现代化的“牛鼻子”工程，专门成立省级协调小组推动建设。目前，全省90个县（市、区）全部建成实体化的矛调中心，所有基层法院的诉服中心均已完成入驻。中心通过集成多元手段，推动调解、仲裁、诉讼服务平台整体入驻，初步实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”，有力解决群众信访和纠纷化解“多头跑”“重复跑”“反复跑”以及部门之间推诿扯皮问题，成为浙江深化改革和社会治理的又一张金名片。2020年，全省县级矛调中心共接待群众134.9万人次，群众来信、走访总量同比分别下降8.4%、38.3%。
县级矛调中心，是普陀模式、龙山经验和ODR的集成升级版，是浙江社会治理经验延续性和有效性的体现，是一张综合化、扁平化、社会化的矛盾调处网络。其推动矛盾纠纷化解从碎片治理向集成治理、被动治理向主动治理、突击治理向长效治理、单向治理向多元治理转变，符合新时代多元解纷需求，契合基层社会治理一般规律，为我国社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制提供了成功样本。
四、诉源治理的内在特征及发展方向
以诉源治理为主要标志的新时代社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，并非历史传统的简单延续，也并非经过统一整体性顶层设计的产物，更不是西方ADR的照搬模仿，而是近年来我国各级党委政府、人民法院和相关实务部门不断回应社会需求、在实践中探索、创新的结果。当然，良好的运行效果并不能证成制度本身的正当性，还要进行解构和分析，以论证制度的科学性、合理性，并指引未来的制度建设。笔者认为，诉源治理具有以下三方面特性：
（一）诉源治理的本质是“治理”。从管理到治理是诉源治理的逻辑起点，管理侧重于分工，而治理侧重于合力。诉源治理的本质是“治理”，意味着其目标是解决纠纷，而不仅仅是减少诉讼案件。即前端纠纷解决是社会治理责任，作为综合治理体系组成部分的各相关单位都是主体，而不是胁从、辅助、配合的角色。对于法院而言，应当融入诉源治理体系，但不是在其中占主导地位，更不是起领导作用。这一特性可视为我国诉源治理制度与国外ADR之间的主要区别之一，我国法院并不担负对诉讼外解纷体系的制约功能，而只是解纷体系的一部分。且法院在前端治理中的资源投入不同于审判过程中的职能发挥，即诉讼仍旧是处于最后一道关口，发挥“断后”的作用。
（二）诉源治理的体系是一个有机整体。诉源治理要求法院主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，完善多元化纠纷解决机制建设，进行矛盾纠纷诉前分流。应当看到，诉源治理所构成的有机整体不是一个临时组合，虽然其内部也有分工、协作，但其组合形式高于分工协作，是各综合治理主体功能聚合之后产生“化学反应”，并形成一个独立的运行体系。
（三）诉源治理的导向是社会解纷需求。诉源治理制度建设是否取得成效，首要的衡量标准在于能不能满足社会解纷需求。无论判决、调解、公证还是仲裁，均只是一种必要的、但非唯一的机制。纠纷发生后，何时适用何种纠纷解决方式，取决于各方的博弈。诉源治理是各方博弈后利益安排的相对最优的结果。要达到最优结果，其前提是能够为纠纷各方选择解纷方式提供最多的可能性。从这一层面来讲，诉源治理体系是诉讼外解纷方式的总括性表达，是一个解纷方式的“超市”，既有仲裁、人民调解等专业化解纷资源，也有公证、律师调解等市场化解纷资源；既有以各类调解手段为代表的合意性、自愿性程序选项，也可探索先行调解等强制性程序。
“当一项传统处于一种新的境况时，人们便可以感受到原先隐藏着的新的可能性。”随着司法体制改革的不断深化，我国逐渐形成“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。诉源治理是继承和发扬我国传统、适应现实国情、根植社会实践、顺应时代发展、不断与时俱进的中国特色基层社会治理新模式，未来应朝着以下几个方向努力与发展：
（一）坚持党的领导，构建党政主导的诉源治理大格局
习近平总书记强调：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”社会治理效能的提升就是要依托治理机制的创新、治理体系的丰富以及治理能力的现代化，三者是一个系统工程，相辅相成、不可或缺，是我国社会主义事业建设进程中运用马克思主义“社会-国家”原理的又一次重大理论创新，是破解国家与社会“零和博弈”困境以实现双赢的一项重大举措，是“马克思主义法学中国化的又一次具体应用”。
诉源治理是一项多方参与的系统工程。从形成、完善到最终发挥实效，需要包括司法、行政和其他社会主体之间通力配合、相互协作、共同推动。这就需要一个强有力的主导或者牵头单位。笔者不赞同“法院主推的多元共治机制”这一观点，法院在诉源治理机制中应处于辅助者而非主导者地位。社会治理的纠纷解决与司法裁判的纠纷解决并非同一范畴，前者以结果为导向、以政策为准则，后者则以实体与程序双重公正为导向，奉行法律的规则之治、辅以政策的平衡之效。
一方面，人民民主专政的国家形式决定了人民法院是中国共产党领导下的人民民主专政机关。而且，伴随着日益复杂的社会治理风险，单一主体往往难以应对多重法律关系复合的社会纠纷。而不同主体之间如何协同，如何解决协同动力机制问题，首先就需要遵循党委领导的原则。党的领导是推进诉源治理的根本保证，只有坚持党的领导，才能形成强大号召力、统筹力、引领力，理顺不同层级权责关系，调动各方面积极性，统筹政府、市场和社会力量，确保各方统一思想认识、实现诉源治理的方向一致性，确保将我们的政治优势、制度优势转化为工作优势、治理效能。
另一方面，诉源治理是对矛盾纠纷积极主动进行源头治理，而法院以审判为主的职能决定其显然不宜成为诉源治理的主导者。如果法院成为诉源治理的主导者，不仅在审判工作之外为各级法院增加职责要求和指标任务，加剧司法资源稀缺问题，也极大增加法院与潜在案件当事人接触的机会，存在诉前阶段的非正式纠纷解决程序的过度侵占，或不当干扰诉后阶段的规范化纠纷解决程序的可能，进而部分抵消我国员额制改革尝试实现审判中心主义、合理配置审判资源的努力，进而损害法官中立角色。
（二）重构解纷体系，推动纠纷化解模式从“诉讼中心主义”转向“诉讼与非诉并行主义”
诉讼中心主义，是近代法典编撰以来所确立的一种根深蒂固的观念，即社会矛盾的化解主要是通过法院的审判活动完成。长期以来，司法裁判因其在纠纷体系中的终局地位而被社会大众青睐，甚至造成人们对诉讼机制的过于迷信，泛化了司法裁判在纠纷化解中的适用，进而导致纠纷化解制度系统“营养不良”，呈现出法院解纷冲在前面、一枝独秀的“跛脚鸭”式发展样态。在司法资源增长相对缓慢的情况下，面临数量剧增的诉讼纠纷，通过诉讼来化解纠纷显然不能应对社会公众巨大的纠纷化解需求。这非但没有树立司法的权威，反使司法权威大幅滑落。笔者以为，未来我国的纠纷化解体系建设应当从诉讼中心主义转向诉讼与非诉讼解纷并行主义，即承认诉讼与诉讼外的各种解纷机制具有同等重要的地位，不分高下、平行并立，从而实现司法资源的更有效分配，促进纠纷的高效高质化解。
1．转变观念：推动非诉讼优先理念的形成
改革开放以来，市场化生产方式重塑了社会价值标准和法治观念，传统道德和文化中的“耻讼”观念在很大程度上已被解构，“为权利而斗争”“诉讼率提高=权利意识提高”的观念日渐盛行。加之当事人对非诉讼纠纷解决机制的正当性持怀疑态度，解纷主体的协商调解等非诉纠纷解决技能较为低下，社会公众的观念和媒体舆论也尚未形成崇尚协商理性解决纠纷的主流文化，这种情况切切实实影响了现实的纠纷解决行为和实践。
从近年其他国家和地区的实践来看，在发展ADR的同时，都致力于从社会观念、舆论引导、法律职业教育及伦理、当事人行为等方面入手建设以理性协商为主要特征的新型纠纷解决文化。因此，需要从社会整体观念转变和解纷职业技能提升入手，加强培养真正以当事人为中心、而不是以国家为中心的新型纠纷解决文化，将纠纷解决机制研究的视角从国家权力和成文法的局限中逐步解脱出来，从普通民众或当事人的角度来思考和设计纠纷解决过程已成为解决问题的关键。只有当社会主体真正形成理性协商、自律、宽容、和谐、责任、诚信的纠纷解决文化，才能迎来多元化纠纷解决机制发展的新时代。
2．立法调整：为纠纷化解模式转型提供制度性保障
立法是理性的制度建构和推动纠纷化解体系转型最正当、最有效、最直接的方法。要打破目前的诉讼中心主义，必须辅以配套的制度机制，重新塑造诉讼和非诉纠纷解决方式之间的关系，衡平诉讼与非诉讼解纷方式的地位和作用，形成鲜明的导向引领。
第一，建立调解前置制度。除特定案件外，将调解设定为诉讼前置的必经程序，规定双方当事人有义务参加，并与诉讼程序相衔接。调解前置的正当性曾受到质疑，主要理由是违背自愿或侵犯诉权。笔者以为，民事诉讼制度强调当事人诉权的保障，并不意味着对诉权的行使不能限定条件。调解前置只是对当事人参与调解程序的强制，不是对当事人的处分权进行强制干预，调解结果完全由当事人决定，它非但没有剥夺当事人的裁判请求权，还扩大了当事人实现正义的途径。建议我国建立前置调解制度，对婚姻家庭和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的损害赔偿纠纷等更适宜通过调解化解的纠纷类型，设置调解前置程序，以充分发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解纠纷的作用。同时，为防止对诉权产生实质性侵害，应配套设置合理的调解期限，以防止、杜绝久调不决等问题，切实保障当事人诉权。
第二，制定专业性调解组织法。我国于2011年颁布《人民调解法》后，其他非诉讼程序立法进展缓慢，一些专业性调解几乎处于无法律规制、无主管机构、无章可循的状态。其中一部分如交通事故调解、医疗纠纷解决等，为寻求合法性而采用了人民调解的形式。但该类专门性机制与解决“民间纠纷”的人民调解的性质和功能定位并不相同，简单套用《人民调解法》会导致专门性机制的设计缺乏针对性与合理性，也使得人民调解的边界越来越模糊。因此，有必要根据需要和条件，分别制定各领域的单行调解法，如制定商事调解法，解决商事解纷机制的合法性需求，并与国际商事调解的发展形成衔接等。
第三，建立市场化解纷机制。社会调解的全球性发展得益于各国鼓励调解丰富性和多样化的举措，反之如果国家始终让社会调解在逼仄空间生存的话，调解就会僵化、萎缩甚至死亡。因此，我国在支持公益性解纷机制的同时，也要注重市场化解纷机制的发展，发挥其独特的纠纷化解过滤功能。建议立法上明确市场化解纷作为多元化解机制的一种重要方式，建立与市场解纷主体的专业能力、解纷服务付出相匹配的收费机制，不断完善职业解纷服务的市场化运营方式，建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。与此同时，法院也要通过对市场化解纷结果的司法审查，监督其运作的规范性和权威性。
第四，修改诉讼费收费规定。随着经济社会的快速发展，现行诉讼费用收取标准整体上已显得较低，收取方式也不够灵活多样，导致非诉解纷渠道相对于诉讼渠道的经济和效率优势不够明显，当事人失信成本较低导致的滥用诉权现象也时有发生。为此，要围绕诉讼费制度的功能定位，科学调整诉讼费构成范围，适当扩大收费案件范围，改革诉讼收费基本模式，合理调整收费标准，完善收退费规则，切实发挥诉讼费的杠杆作用，促进引导当事人主动选择调解、仲裁等更加经济、更显高效、更有针对性的解纷方式。比如，可以提高劳动争议、管辖权异议案件收费标准，改变财产案件仅按标的比例收费模式等。
（三）大力推广县级矛调中心建设，推动在全国形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系
一个良性的纠纷化解体系应当是民间组织、社会团体等私力化解机制与人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等公力纠纷化解机制相互衔接的协调体系。县级矛调中心作为共建共治共享社会治理格局的一种生动实践，聚合了诉源治理的前瞻性理念、机制和方法，建构了一个以公民在参与上行使代表权、政府与社会在协商与决策中能达成共识、赋权上能实现合作为边界的公共领域，有助于激发各类社会组织和社会成员参与纠纷化解的积极性，激发社会深层活力，一定程度上代表了诉源治理的发展方向，值得在全国推广。结合浙江实践，可以从以下几方面加大工作力度。
第一，进一步优化矛调中心的功能。矛调中心的基本定位是信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会事件处置平台、社会风险研判平台，在此基础上，承载着基层治理和公共服务的延伸功能。要立足纠纷源头治理这一核心主题，深化整体理念，把握社会治理规律，在风险研判、预警感知、快速响应上下更大功夫，塑造基层社会治理新格局。入驻矛调中心的部门不是越多越好，也不应把什么都往矛调中心里装，形成“大杂烩”，而要看是否有利于健全“党政领导、政法委主导、社会协同、多方参与、齐抓共管”的工作格局，是否有利于实现矛盾纠纷化解“只进一扇门”“最多跑一地”，从而科学确定入驻部门，突显前端化解、源头治理的基本功能，以提升矛调中心实效。
第二，紧扣“一个原则”，建好“三支队伍”，完善“三个环节”，强化“三级联动”。县级矛调中心应以“信访打头、调解为主、诉讼断后”为基本原则，形成分层递进化解纠纷的强大合力。一是建好信访、调解、诉讼“三支队伍”。首先是建好信访队伍，凡是涉及信访的，应该统一纳入中心；其次是建好调解队伍，坚持以人民调解队伍为主体，整合法院现有的调解队伍以及专业化、行业性调解力量，不断充实壮大调解队伍；第三是建好审判队伍，大力推进法院入驻队伍规范化建设，充分发挥法官的专业解纷优势。二是完善分工负责、无缝衔接的信访、调解、诉讼“三个环节”。接访是第一个环节，矛调中心要普遍建立无差别窗口，对群众提出的纠纷化解、信访诉求、法律咨询等各类事项，实行一窗受理、统一分流。调解是第二个环节，在当事人平等自愿的基础上，在调解期限内依法就地调解，防止久调不决，防范恶意诉讼和虚假诉讼。诉讼是最后一个环节，法院要充分发挥司法引领、规范和保障作用，加大对调解工作的指导力度，支持和规范职能部门、调解组织和社会力量在法治轨道上参与社会治理。三是强化县、乡、村三级联动。县级担主责、负总责，在整合资源、创新机制、再造流程、优化服务上担负领导责任；乡镇一级以乡镇矛调中心、司法所为核心，建好调解队伍，发挥好承上启下的中坚作用；基层村居、社区要充分发挥第一道防线作用，切实提高就地防范化解矛盾纠纷的能力，实现纠纷化解的重心下移。
第三，健全完善矛调中心的运行保障机制。一是强化统筹管理。在党委统一领导下，因地制宜推进矛调中心机构设置、人员配备、硬件设施等方面建设，健全各项管理制度，构建上下联动、左右协调的县域社会治理新模式，助推加快形成上下贯通、县乡一体的整体治理格局。二是强化诉权保障。诉源治理必须在保障当事人诉权的基础上开展。绝不能以矛调中心先行调解为借口，拒绝立案、拖延立案、增设门槛，搞人为的“不立案”“限号立案”、强制“网上立案”等，坚决巩固立案登记制改革成果，防止出现新的“立案难”。在实践过程中，一些法院未能准确把握诉源治理核心要义，未能正确处理立案登记制与诉源治理关系，一言诉源治理就片面追求收案数指标下降，搞强制调解、限制立案，严重影响当事人合法权益，违背了诉源治理促进司法走向“市民的司法”而非“官僚的司法”的初衷，应当予以纠正。三是强化数字赋能。矛调中心信息化系统平台要由省级统一开发、统一推广、统一应用，同时应统一开发标准、统一业务支撑、统一用户体系，切实解决“碎片化”问题，防止各行其是导致运行中产生“堵点”“断点”。矛调中心各项业务也要适应移动互联网时代交流方式，强化各类渠道信息的统一归集和分流，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的矛盾纠纷化解“智慧大脑”，为领导决策提供有效参考，为群众解纷提供便捷服务。杭州互联网法院、浙江移动微法院在提升纠纷化解整体效能方面作了有益探索，通过打破“数据壁垒”、整合部门功能，实现诉源治理全场景化，使纠纷解决“一次也不用跑”成为现实，有效提升人民群众的解纷体验感、获得感。
社会的持续变迁与纠纷的复杂多样，决定了加强诉源治理、构建更加科学合理的纠纷解决体系不可能一蹴而就。但我们坚信，在党的坚强领导下，经过全社会的共同努力，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善预防性法律制度，打造共建共治共享的社会治理格局，不仅能形成纠纷预防化解的中国模式与“东方经验”，防止我国成为“诉讼大国”，而且也将为世界法治建设与文明进步作出独特的中国贡献。
责任编辑：梁欣
文章来源：《法律适用》2022年第10期
执行编辑：李春雨
排 版：陈泓伊